Инвестиции в тридевять земель

26.02.2019
Дмитрий Бутрин

Послание президента в феврале 2019 года почти полностью было основано на приоритетных национальных проектах, и новые идеи, которые в нем объявлены, акцентировали главную идею власти на ближайшие годы - инвестиции в инфраструктуру, строительство и человеческий капитал в регионах РФ для более органического увеличения темпов роста ВВП. Насколько эффективным может стать для российской глубинки перераспределение части триллионных нацпроектов в ее пользу, станет очевидно задолго до 2024 года.


Фото: Дмитрий Азаров / Коммерсантъ

В отличие от посланий президента предыдущих лет, от которых ожидались ранее не обнародованные решения в не определимых заранее сферах (чаще всего речь шла об экономике и внешней политике, а также в госуправлении), послание Владимира Путина Федеральному собранию в феврале 2019 года практически исключало такие новости. От ситуации даже двухлетней давности вероятность каких-либо крупных административных решений сильно уменьшалась характером работы правительства с мая 2018 года. Оно, напомним, сконцентрировалось на разработке приоритетных национальных проектов, покрывающих по финансированию в бюджете на 2019-2021 годы большую часть расходов, по которым можно принять дискретные решения - иными словами, впервые Владимир Путин не имел возможности без резкого изменения правил игры объявлять о крупных (в сотни миллиардов рублей в год, единицы процентов ВВП) решениях, затрагивающих госфинансы. Паспорта нацпроектов были приняты в Белом доме лишь в конце декабря, а опубликованы в виде финальных аналитических материалов с датой «7 февраля» сразу после послания - было бы странно менять содержание пятилетних проектных деклараций с конкретными цифрами-KPI по годам уже через неделю после их разработки. Как, впрочем, и структуру правительства и в целом органов власти, призванных до 2024 года эти проекты исполнять,- очевидно, что разработчикам как минимум неплохо было быть дать хотя бы год (до весны 2020 года) на выяснение их способности или неспособности вести проекты в заданных показателях.

Закрепление в законодательстве с 2018 года «бюджетного правила», исключающего по существу возможность новых расходов за счет более высоких поступлений от нефтегазового экспорта, также ограничивало круг новостей, которые могли бы быть в президентском послании. Наконец, относительно низкие темпы экономического роста (2% ВВП в 2018 году, выше прогнозов, но недостаточно для того, чтобы всерьез обсуждать направления расходования дополнительных средств налогов, полученных от сверхпланового экономического роста,- напомним, ожидался рост в 1,5-1,7% ВВП) дополнительно ограничивали вероятность того, что Владимир Путин неожиданно объявит о новой приоритетной программе в сфере чего угодно - это бы означало признать, что в течение 11 месяцев работы власти после мая 2018 года аналитическая работа в администрации президента была проблемой: никаких крупных событий в экономике не происходило, обнаружение «пропущенного» направления экономического роста, которое обнаружил президент в послании, выглядело бы просто признанием провала.

Тем не менее достаточно важные, хотя и не так просто, как обычно, описываемые решения в послании президента обнаруживаются - благо, структура послания Федеральному собранию в 2019 году была такой, что искать их специально не надо, Владимир Путин начал именно с них и примерно половину речи очень плотно, без отступлений и дополнительных пояснений, излагал их единым блоком - и лишь затем перешел к «тактическим» вопросам нынешнего года и вопросам оборонной и внешней политики (в которых, отметим, также не было радикальных новостей - и также в силу высокого уровня определенности в бюджетной конструкции все решения о стабилизации оборонных расходов де-факто приняты в 2017-2018 годах и не меняются). Речь идет о центральной экономической идеологеме на ближайшие годы - властной корпорации в послании Владимира Путина предложено сконцентрироваться на довольно комплексно (в сравнении с идеологемами предыдущих лет) устроенном проекте на стыке экономической и социальной политики, и это - нынешний российский вариант «устойчивого социально-экономического развития» на ближайшие годы, фундаментом которого является часть наработок правительства и Центра стратегического развития (ЦСР) в 2015-2018 годах и - продолжающаяся политика «финансовой стабильности» Банка России, Минфина и правительственных структур, заключающаяся в поддержании умеренной инфляции («таргет» ЦБ - 4%), достаточно жесткой финансовой и денежно-кредитной политике и централизации контроля над бюджетными финансовыми потоками.

Новости в выступлении Владимира Путина «стоили» в итоге порядка 140-150 млрд руб. в год расходов, ранее не предусмотренных бюджетами трех уровней, причем ни о каких отступлениях от бюджетных ограничений в законе речи не шло - с огромной вероятностью все средства, «расписанные» в послании президентом, будут взяты из сокращения расходов по другим нацпроектам. Увеличиваются на эту сумму расходы в первую очередь на поддержку семей и беднейших домохозяйств, на снижение рисков бедности домохозяйств с более чем одним ребенком в нем. В первую очередь речь идет о «разморозке» средств материнского капитала в виде фактического распространения выплаты детских пособий из нее (в размере около 30-35% средних зарплат в РФ в месяц). Кроме того, изменение правил индексации пенсий, само по себе ограниченное, в будущем должно привести к довольно важному результату - приведению социальных пенсий к прожиточному минимуму.

Кроме того, объявлено о дополнительных мерах по развитию льготной ипотеки - она для растущих семей будет довольно щедро субсидирована (в сумме с учетом маткапитала - до 1 млн руб. плюс ограничение ставки 6% на весь срок ипотечного кредита). Число потенциальных «льготных ипотечников» оценено в 600 тыс. домохозяйств.

Наконец, третья часть этого блока послания - объявление общих параметров программы будущего проекта борьбы с застойной бедностью через институт «социального контракта». Они весьма широки, до 2024 года, согласно посланию, соцконтрактами могут воспользоваться 9 млн домохозяйств, то есть заведомо более 60% семей за чертой бедности.

Новостей в собственно нацпроектах Владимир Путин не объявлял, но имеет смысл сопоставить реально существующие новости с этим контекстом. Итак, в ближайшие годы (по крайней мере до того момента, когда появится первая статистика исполнения нацпроектов - и Белый дом может обоснованно выступать с идеями изменения их приоритетов) исполнительная власть будет занята в основном работой, эффект от которой ориентирован за пределами нескольких крупнейших городов России и основных мест расположения российского «среднего класса». С точки зрения инфраструктурного обновления (см. текст на стр. 16) речь идет о двух «метапрограммах» - укрепления и развития до 2024 года крупнейших транспортно-логистических маршрутов в РФ и резкого усиления базовой инфраструктуры (опорные дороги и транзитная инфраструктура, телекоммуникации, электроэнергетика, железнодорожный транспорт, здравоохранение и среднее образование) в российской «глубинке». Кроме того, демографическая поддержка сконструирована таким образом, чтобы одновременно поддерживать рост строительного рынка в регионах, в первую очередь жилищного, предполагаемые вливания средств в образование и здравоохранение во многом также призваны поддержать, если говорить приземленным языком цифр, состояние рынка труда за пределами мегаполисов. Иными словами, речь идет о попытке поддержания и усиления экономического роста не столько за счет центров позитивной экономической динамики и инноваций, а за счет улучшения состояния дел за их пределами.

Это довольно неочевидная программа со своими рисками - хотя в последние годы и Москва, и Санкт-Петербург, и большинство (за очень редким исключением) мегаполисов с населением выше 600-700 тыс. человек демонстрируют возможность роста на собственной налоговой базе выше среднероссийского (хотя он везде различен), «переход к глубинке» не может не сопровождаться существенным ростом качества госуправления, который пока сложно определенно констатировать. Политически эта стратегия, впрочем, довольно понятна - дифференциация уровня развития инфраструктуры в мегаполисах и глубинке очень высока, политический эффект даже от локального преодоления такого разрыва может быть очень высок: «цифровые» госуслуги, например, в Москве и в Иркутской области воспринимаются принципиально различно, в Москве это лишь определенное улучшение качества жизни, в провинции при схожей стоимости это может быть революционным решением накопившихся нерешаемых проблем последних десятилетий. К тому же не стоит отбрасывать и чисто прагматические мотивы власти - российская финансовая система, в первую очередь банковская, в последние годы имеет два «столпа», это кредит физлицам и строительные проекты; поддержка жилого строительства есть во многом решение проблем банков, в значительной мере государственных. А борьба с бедностью - это решение проблем работодателей, ограниченных в возможностях новых проектов из-за отсутствия персонала и невозможности его обучения: бедные, замкнутые в проблемах выживания - почти непригодный партнер для новых проектов. Притом что самые значительные когорты беднейших домохозяйств - это жители мегаполисов (это чистая статистика, крупнейшая популяция бедных в РФ, 1,1-1,2 млн человек - это жители Москвы), для регионов сокращение вдвое числа бедных - это единственный шанс найти человеческий потенциал для развития экономики.

Во многом какой-либо успех от реализации программы, очень осторожно очерченной в послании, нацпроектах и принятой накануне послания программы территориального развития РФ, зависит в первую очередь от достаточности выделяемых ресурсов на нее - параметра, на который исполнительная власть влиять радикально не может. Во всяком случае в обсуждениях 2015-2017 годов вариант с инвестированием в развитие за счет крупных внешних займов вообще не обсуждался (хотя теоретически это возможно), а внутренний рынок госдолга (напомним, советские экономические схемы развития строились, по крайней мере идеологически, до 1970-х годов на внутренних займах у населения - в основном принудительных) Минфином рассматривается как замкнутый - при рынке для новых ОФЗ в размере около 1 трлн руб. в год и статусе домохозяйств как нетто-кредиторов экономики говорить о том, что нацпроекты можно было бы усилить и ускорить за счет крупных займов на внутреннем рынке, правительство не считает нужным, говоря о необходимости органического и устойчивого роста с опорой на внутренний рынок.

Это, видимо, и есть пусть и сложная, но вполне понятная основная идеологема послания - стратегией развития предполагается среднесрочное вложение (перераспределение) собственных средств в человеческий и инфраструктурный капитал в регионы, основной технологией определен проектный подход. В это бессмысленно верить или не верить - базовый смысл послания Владимира Путина в этом, и, очевидно, как минимум несколько следующих лет власть в России будет занята преимущественно этим. Для кого это хорошо и для кого это плохо - будет понятно достаточно быстро, ждать до 2024 года явно не придется - цели нацпроектов детально расписаны по годам, ближайшая точка, в которой можно будет сказать «выходит» или «не выходит»,- февраль-март 2020 года.

Источник: Коммерсант.ru

Читайте другие наши материалы