Бюрократический капкан для ТЭКа

Чем грозит отечественному бизнесу закон о госрегулировании выбросов парниковых газов
10.04.2019
Сергей Рогинко

В российской экономике давно не появлялось таких сомнительных инициатив, как проект Федерального закона "О государственном регулировании выбросов парниковых газов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Представленный Минэкономразвития РФ в виде концепции в январе прошлого года, после жесткой критики он тем не менее был поставлен на обязательную процедуру обсуждения в декабре. Причем даты обсуждения были выбраны так, что немалая часть положенного времени "съедалась" новогодними праздниками.

Что, впрочем, не уберегло проект ФЗ от негативных оценок со стороны бизнес-сообщества. Оппонентами предложенного текста выступали, в частности, РСПП, Союз нефтегазопромышленников России, Союз производителей энергии, отмечавшие деструктивный характер предлагаемых мер. Последовавшая после снятия проекта ФЗ с обсуждения попытка Минэкономразвития согласовать текст с бизнес-сообществом в лице РСПП ни к чему не привела: стороны стояли на своем. Тогда министерство решилось на странный с точки зрения норм открытости шаг: представило 26 марта с.г. проект на повторное обсуждение, проигнорировав все полученные замечания.

Какие же ставки на кону в этом законопроекте, если игра по его продвижению идет уже на грани фола? За что бьются чиновники министерства и от чего отбивается бизнес? Ответы на эти вопросы нетрудно найти в тексте проекта, смысл которого вкратце сводится к следующему: предлагается лишить предприятия права самостоятельно решать вопрос о том, сколько парниковых газов им выбрасывать. Из свободного ресурса, незаметного как воздух для дыхания, парниковые газы хотят сделать ресурсом, распределяемым от имени государства. И речь идет не только о принудительной "нарезке" квот предприятиям ТЭК и других отраслей реального сектора. Минэкономразвития собралось еще и штрафовать предприятия за "перевыбросы", которыми считается любой объем за пределами определенных им лимитов ("разрешений" на выбросы!).

Эти штрафы первоначально предполагалось направлять в бюджет, но в последней редакции проекта разработчики нашли им более интересное применение - предложили направить их в фонд, создаваемый под эгидой того же Минэкономразвития. Кроме того, при внимательном прочтении проекта ФЗ в нем обнаруживается перспектива углеродного налога, которым, как известно, облагается уже весь объем выбросов предприятий.

Предприятия - не единственный объект заботы министерства: в проекте ФЗ не забыты и регионы, и отрасли экономики, между которыми также предлагается делить квоты на выбросы, устанавливая так называемые целевые показатели. Насчет штрафов, правда, пока не прописано, но логика разработчиков в отношении предприятий не исключает и такое развитие темы.

Что же касается корпораций ТЭКа и реального сектора, то они оказываются в замкнутом контуре, в котором их развитие всецело зависит от профильного ведомства. Судите сами: ведомство само формирует критерии распределения квот, само "нарезает" квоты предприятиям, само штрафует за "перевыбросы" и само же распоряжается полученными штрафами. Эта на диво цельная конструкция сильно напоминает капкан, в который должны попасть не только корпорации ТЭКа, но и металлурги, и химики, и другие компании реального сектора. Из этого капкана после принятия ФЗ выхода не будет ни олигархам, ни госкомпаниям: сносное существование в такой конструкции возможно только при хороших отношениях с регулятором, который войдет в положение и не станет прессовать заданиями по сокращению выбросов. А то, каким способом в нынешней России обеспечиваются такие отношения, вряд ли стоит объяснять.

Можно задаться вопросом: а для чего, собственно говоря, нужна вся эта система квотирования, штрафования и т.д.? Какую неотложную проблему надо срочно решать, чем обосновывает Минэкономразвития необходимость такого жесткого контроля над предприятиями?

Таких мотивировок министерство приводило несколько на разных стадиях продвижения документа. Во-первых, международные обязательства России. О чем идет речь? Пока этих обязательств у России нет, а если это так, то корректно ли забегать вперед? Тем более в обосновании такой серьезной вещи, как федеральный закон.

Можно, конечно, вспомнить о возможных обязательствах России в рамках Парижского соглашения, озвученных руководством страны на уровне 70-75% в 2030 году от выбросов 1990 года. Но пока наши национальные выбросы, по имеющимся оценкам, составляют около 60% от уровня 1990 года. И даже в случае ратификации соглашения Россией никакой нужды во внутренних ограничениях выбросов не возникнет: ни по одному сценарию самого Минэкономразвития Россия планку в 70-75% к 2030 году не преодолеет.

Другая мотивировка, приведенная министерством, заслуживает большего внимания: оказывается, выбросы в России все-таки растут, и рост этот наблюдается практически только в одной отрасли: в сфере твердых бытовых отходов (ТБО), где он составил 42,7% с 1990 года. Казалось бы, вот и объект для применения министерских усилий - свалки и полигоны. Идеальный пилот для проверки эффективности предлагаемых мер. Но почему-то проблему выбросов от бытовых отходов предлагается решать не санацией полигонов (к чему, например, призывает президент РФ), а штрафами и квотами для нефтяников, газовиков, металлургов, химиков и других. Именно последним, судя по паспорту вывешенного к обсуждению проекту ФЗ, эти меры и адресуются. А сектор ТБО, как ни странно, в адресатах не значится. Судя по такой схеме решения проблемы, чиновники министерства определенно не ищут легких путей. И возникает вопрос: может быть, пора ввести проверку проектов ФЗ не только на коррупционную составляющую, но и на соответствие основам элементарной логики, например, адекватности предлагаемых мер проблеме?

Ведь на самом деле в отраслях - адресатах ФЗ проблема выбросов решается успешно без всяких дополнительных услуг со стороны Минэкономразвития. Чтобы это понять, не нужны большие усилия: достаточно проявить хотя бы базовый уровень компетенции. Например, стоит открыть сайты ведущих корпораций ТЭК - от "Газпрома" до "Интер" РАО - и посмотреть динамику сокращения выбросов парниковых газов за последние годы. Парниковыми газами занимаются не только лидеры ТЭКа - все промышленные компании, зарегистрированные на Лондонской бирже, еще с 2013 года обязаны подавать сведения о выбросах, и общий "зеленый" тренд в мировой экономике неизбежно повышает активность в климатической политике для остальных.

Что касается норм регулирования, приводящих к снижению выбросов парниковых газов, то в нашей стране их и так предостаточно. Достаточно вспомнить нормативы снижения выбросов попутного нефтяного газа, принятые в 2012 году и уже давшие немалый результат по сокращению данных выбросов, которые являются главным источником эмиссии парниковых газов в нефтяной промышленности. Или федеральный закон о наилучших доступных технологиях (НДТ), устанавливающий очень высокие штрафы за отказ от использования НДТ. Какие возможности снижения выбросов дает предприятиям новый проект ФЗ по сравнению с этими нормами? Никаких, поскольку других доступных технологий, отличных от НДТ, для наших предприятий не существует, и снижать выбросы на основе НДТ им все равно придется и без нового ФЗ. Единственное, что добавляет проект ФЗ - это новые штрафы за те же провинности, за которые уже предусмотрены штрафы по линии НДТ.

Нужна ли такая дополнительная финансовая и административная нагрузка на ТЭК и реальный сектор в нынешней совсем не простой для России экономической ситуации? Как соотносятся такие предложения с позицией президента РФ, однозначно высказавшегося против любой дополнительной финансовой нагрузки на предприятия ТЭК? Почему в стране, где строительство самого крошечного предприятия не обходится без полноценного ТЭО, законопроект, затрагивающий финансовые интересы важнейших для страны отраслей экономики, продвигается без какого-либо внятного экономического обоснования, без элементарного анализа последствий его принятия? Эти и другие вопросы, задаваемые бизнесом, почему-то не удостаиваются ответа Минэкономразвития.

Все это вместе взятое позволяет сделать вывод: нам предлагается согласиться с мерами, деструктивными для ТЭКа и реального сектора в целом. С мерами, полностью лишенными актуальности с точки зрения интересов России. Предлагается проект ФЗ, лишенный функционала даже с точки зрения выдвигаемых им задач. Проект, игнорирующий нынешнюю трудную ситуацию для ТЭКа и реального сектора, вынужденных действовать в условиях санкций, блокирующих доступ к каналам международного финансирования, необходимого для проектов сокращения выбросов. Проект, к которому у бизнеса сохраняются вопросы по поводу возможной коррупционной составляющей предлагаемых в нем схем.

Такой проект, не создающий ничего нового, кроме рисков для устойчивой деятельности предприятий ТЭКа, реального сектора экономики в целом и в конечном счете для экономической и национальной безопасности России, вряд ли имеет шансы быть поддержанным бизнесом и теми представителями власти, которые понимают взрывоопасность углеродных штрафов, налогов и прочих выморочных мер. Пример первого "климатического бунта" во Франции, акции "желтых жилетов" подсказывают: подъем цен на энергоносители в результате неграмотной климатической политики может стать серьезным запалом для массированной атаки на верховную власть. А ведь такое повышение цен на топливо и электроэнергию в России неизбежно, если данный проект ФЗ будет принят.

И еще один момент: попытка "нарезать" нашим предприятиям квоты на выбросы парниковых газов и штрафовать за них в свой карман в российской истории уже была, причем - в виде проекта постановления правительства РФ. Автором и бенефициаром такой выдающейся новинки была структура под названием Национальное углеродное соглашение (НУС). Сочетание аббревиатуры и заявленного функционала структуры однозначно сложилось в термин "ГНУС", популярный в те годы в узком профессиональном кругу. Но схема не прошла фильтр администрации президента РФ по уже знакомым причинам: коррупционные риски и деструктивность для экономики. Будем надеяться, что нынешние кураторы темы в АП не уступят своим предшественникам в умении защищать интересы страны. И не поддержат отвергнутую 12 лет назад схему, ущерб от которой будет еще ощутимей сейчас, в нынешней сложной экономической ситуации.

И последнее. Можно, набравшись известной доли наивности, предположить, что разработчики проекта ФЗ действительно не имели никаких других целей, кроме объявленной ими в тексте проекта цели повышения эффективности российской экономики и конкурентоспособности российской продукции. И что у их не всегда корректных действий не было иных мотивов, кроме горячей веры в способность предлагаемых ими мер облагодетельствовать наш реальный сектор. Но и в этом случае остается вопрос: а почему предложено "включить" эти меры одновременно для всех отраслей по принципу "все вдруг"? Почему не использован зарубежный опыт, на который авторы документа ссылаются к месту и не к месту и который - и на Западе, и на Востоке - основан прежде всего на осторожном подходе, на проверке предлагаемых мер длительной серией отраслевых и региональных пилотов, предварявших создание национальной системы (в тех случаях, когда она создавалась)? На основе пилотов проверялась эффективность предложенных механизмов и принимались решения о целесообразности их тиражирования и/или корректировки.

Проверить искренность желания разработчиков проекта ФЗ помочь отечественной экономике и их веру в эффективность своих подходов можно только одним способом: сфокусировать их усилия на одном секторе, на котором и следует проверить результативность предлагаемых проектом ФЗ мер, конкретно - на секторе "Отходы". Направить их на самый горячий участок - на свалки и полигоны, где и наблюдается реальный рост выбросов. За несколько лет пилотной фазы можно будет оценить, повлияли ли предложенные механизмы на динамику выбросов или нет. Иначе у разработчиков будет нечем убедить российский бизнес и общество в искренности своих декларируемых намерений: прошедшие десятилетия приучили нас верить только реальным результатам.

Читайте другие наши материалы